按日计罚：让环境违法者付出高昂代价——新《环境保护法》深入解读之一
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十二届全国人大常委会第八次会议于今年4月24日表决通过了新修改的环境保护法,并将于2015年1月1日起施行。本次修改明确了新世纪环境保护工作的指导思想,加强政府责任和责任监督,衔接和规范相关法律制度,以推进环境保护法及其相关法律的实施。
修改后的新环境保护法具体有哪些变化？对企事业单位和个人有哪些影响？本报从即日起，请沈阳市环保局的有关专家对将于明年1月1日起施行的新环境保护法进行权威系列深入解读。
[新《环境保护法》摘录]
第五十九条企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。
前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。
【专家解读】本条是关于按日计罚制度的规定。
在环境保护法修订过程中，违法成本低是各方面反映突出的问题。造成这一问题的原因，一方面是有关法律法规规定的处罚数额相对较低，另一方面是法律法规在执行中出现了一些问题。从法律本身规定来看，由于环境违法行为受到的处罚相对于巨大的污染防治成本，比例失衡，普遍存在“守法成本高，违法成本低”的现象，导致企业宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿遵守法律，承担相对高的污染治理成本。
实践中，超标超总量排污、偷排污水、排放有毒物质、夜间违规建设噪声扰民等违法排放污染物的现象较为普遍。这类环境违法行为，具有一个共同特性，即持续性。它表现为企业的同一环境违法行为持续多日，甚至长达数月乃至数年。对这类具有持续性的违法行为，环保执法人员面临两难：如果只认定为一个违法行为予以处罚，有违过罚相当的原则；如果认定为多个违法行为予以处罚，又缺乏明确的法律依据。为解决这一问题，本法规定了按日计罚制度，规定对于违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。
[专家视点]按日计罚制度在国外环保立法中广泛采用
在国外的环保立法中，按日计罚制度被广泛采用，美国、英国、加拿大、印度、新加坡、菲律宾等国的环境立法中都规定了按日计罚。总体分为两种模式：(1)对持续的违法行为直接进行按日计罚，即英美法模式。美国、加拿大均采用这一模式。美国清洁空气法规定，可以对违法行为人违法的每一天，处以最高25000美元的罚款。加拿大水法规定，对每个违法行为处5000加元以下罚款；某个违法行为如果被实施或者被持续达一天以上者，则每一天的行为，均被视为一个单独的违法行为。(2)企业违法行为发生后，先对其进行一定处罚并责令限期改正，逾期不改正的，再实施按日计罚，即大陆法模式。
[专家解读]按日计罚的具体模式
按日计罚都适用哪些情形呢？根据本条规定，按日计罚适用于企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的情形。首先，企业事业单位和其他生产经营者应当存在违法排放污染物的行为，包括超标超总量排污，未批先建排污，未取得排污许可证排污，通过暗管、渗井等逃避监管的方式排污等。其次，执法部门应当先依照有关法律法规的规定责令企业改正。按日计罚是为了弥补一般性处罚威慑力不足的缺陷，因此在发现企业违法排污的行为后，行政机关应当先责令其改正，而不是直接进行按日计罚。可以规定责令改正期限，但不宜过长。最后，企业需有拒不改正的情形。按日计罚针对的是企业拒不执行行政处罚决定的主观恶性较大的行为，因此，如果企业在责令改正期限之内已经改正违法排污行为的，不适用按日计罚的规定。
按日计罚的计算标准是怎样的？国际上规定按日计罚的数额一般有两种模式，一种是直接规定按日计罚的数额，一种是根据行政处罚的额度来规定。考虑到我国各地经济社会发展水平差异较大，各种环境违法行为的情节轻重也有所不同，难以确定一个科学的统一额度。因此，本法规定按照原处罚的数额按日连续处罚。
我国有关环境保护单行法，确定违法排放污染物的罚款具体数额一般有四种方式：(1)规定定额或是一定幅度的金额。如大气污染防治法第48条规定，违法向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，处1万元以上10万元以下罚款。(2)按照直接损失确定。如水污染防治法第83条第2款规定，对造成一般或较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的20%计算罚款；对造成重大或特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款。(3)按照违法所得确定。如大气污染防治法第53条规定，制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船的，由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以下的罚款；对无法达到规定的污染物排放标准的机动车船，没收销毁。(4)按照缴纳排污费的数额确定。如水污染防治法第74条规定，违法排放水污染物超过国家或地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，处应缴纳排污费数额2倍以上5倍以下罚款。可以看出，目前有关法律法规对违法排污的罚款处罚，是按照违法行为的直接损失、违法所得、排污量等因素来确定的，这些因素都直接关系着违法排污行为对环境造成的损失，应当作为确定罚款数额的依据。此外，守法成本高、违法成本低是实践中存在的一个突出问题，违法排污的罚款数额往往会低于正常运行防治污染设施的成本，所以企业大都选择违法排污，这也正反映出目前在确定罚款数额时忽视了运行防治污染设施成本这一因素。在今后的立法和执法中，在确定违法排污的罚款时，应当加以考虑。因此，本条第2款规定，前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
需要说明的是，实施按日计罚的根本目的不是罚款，而是督促企业改正违法行为。因此，按日计罚不能无限期计罚，实行按日计罚仍不能有效遏制违法排污行为的，对于其中超标超总量的排污行为，应属本法第60条规定的情节严重的违法排污行为，应当采取进一步措施予以制止。根据本法第60条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。有行政处罚权的有关行政机关应当严格执行本条的规定，认真履行监管职责，加强监督性检查，防止违法行为人逃避本条规定的处罚。更不得以任何方式如随意放宽责令改正期限等包庇、帮助违法行为人逃避处罚。
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